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时间:2018-08-08 / 分类:澳门新濠天地 / 作者:admin

  确定机构改革方案仅是一个开始,在“一行两会”新格局下,金融监管的职能划分、部门融合、人事调整才是改革落地重点;随着监管体制优化,高速发展的金融市场以及个别混业、跨界金融业务,将面临抽丝剥茧、回归本源。

  变则通,通则久。在中国运行长达15年的“一行三会”金融分业监管模式正在走向终结,取而代之的是金融稳定委员会辖下的“一行两会”新架构。

  根据3月13日公布的国务院机构改革方案,中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)和中国保险监督管理委员会(以下简称“保监会”)职责整合,组建直属国务院事业单位——中国银行保险监督管理委员会(以下简称“银保监会”);两会拟订设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

  此方案在今年全国人大会议上审议通过已无悬念,由此,中国金融监管体制将形成新的“一行两会”结构:中国人民银行、中国证监会、中国银保监会。

  在新的监管模式下,新旧监管主体将重新定位其监管角色,金融机构和市场亦将随之而变。届时,中国运行达15年的“一行三会”分业模式将从历史舞台谢幕。触发这一历史转折的是,资产规模高达百万亿元的中国金融业,近年来突破性的成长、创新、巨变与挑战。

  截至2017年底,中国银行业金融机构总资产首次突破250万亿元,银行业金融机构法人4549家;保险业总资产规模16.75万亿元,保险公司近200家;证券公司131家总资产为6.14万亿元。银行业和保险业资产规模分别是2003年的9倍和18倍,证券业资产规模是2008年公布数据的5倍。

  北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐向《财经》记者表示,2003年形成的“一行三会”分业监管模式,对中国金融发展、稳定起了至关重要的作用。

  2003年,银监会从人民银行分离出来,此前证监会于1992年成立,保监会于1998年成立。2003年之后,三会以管机构和业务为主,而央行除管部分业务外,还负责宏观调控和整体金融稳定。

  随后中国金融业在完成国有金融机构改革、利率市场化、全流通股改等一系列市场化改革后,综合经营渐成主要趋势。2006年的“十一五”规划则奠定了我国金融业综合经营的起点。

  银行型金控集团和保险型金控集团相继问世。以持有金融牌照最多的中国平安为例,旗下子公司超20家,涵盖银证保基信乃至PE等。此外,还布局了陆金所、壹账通等新兴金融领域。

  在互联网金融领域,典型代表BATJ旗下亦拥有支付、银行、保险、基金等多个金融业务牌照,也被市场认为是未来有潜力的金融控股公司。

  但是,2015年“股灾”、宝万之争、侨兴债等重要历史事件却对现有的监管格局提出挑战,多位接受《财经》记者采访的市场人士认为,上述事情暴露出现有的分业监管的漏洞和弊端。

  近两年互联网金融风险频发,“谁家孩子谁抱”的监管原则导致“好孩子”被抱死,“坏孩子”野蛮生长,而横跨银证保的大资管业务衍生出的影子银行风险也越发示警。

  一位研究金融监管体制改革的经济学家向《财经》记者表示,中国金融监管改革源于现有的混业经营,当控股公司成为金融公司主要的存在形式,监管重叠和监管真空以及监管套利相继出现时,分业监管便已不再适应当前金融业的发展。

  此后,金融监管改革呼声渐起,“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”,在2015年10月召开的十八届五中全会上被正式提出。

  去年7月召开的全国金融工作会议提出,要加强金融监管协调、补齐监管短板,设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。11月,金稳委成立,办公室设在央行。

  《财经》记者获得的一份国务院发展研究中心的建议报告指出,“金稳委的设立并非将2013年10月开始运行的金融监管协调部际联席会的部际水平协调简单升级为上下级垂直协调,而是提升我国金融国家治理的重大体制创新。”因此,需要“做实金稳委”。

  酝酿两年有余,经历了股灾、互联网金融整治的“一行三会”监管模式终于迎来变革之年。多位接受《财经》记者采访的经济学家认为,当下金融业发展到了一定规模,防范风险更为重要,监管改革没有退路。

  对于改革中的监管当局以及受其所管的金融机构和金融市场来说,方案通过仅仅是一个开始,监管部门的相关职能划分、部门融合、人事调整才是改革的重要内容;在监管改革之后,处于高速发展的金融市场以及个别混业、跨界的金融业务也将面临抽丝剥茧,回归本源。

  在某银行业资深专家看来,比起金融监管架构的调整,监管理念和执法力度,常常对监管有效性起到更大的作用。也正因如此,当前改革中,强调监管姓“监”,并在监管架构的政策设计中将监管与发展责任剥离,强调两会的监管职责。

  国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生则认为,监管权力的边界与约束以及相关的法治建设,是讨论所有监管体制与机构改革的前提,“但这一点似乎没有得到应有的重视”。

  在他看来,业界的关注点应从机构的分合与职能划分上,有必要转移到如何建立对监管权力的外部约束与制衡机制上。

  特别是2017年4月保监会时任主席项俊波落马后,保监会主席一职一直悬而未决,其间传出多个版本。诸业内外人士多数预期,在金融体制改革的背景下,保监会未来被合并是大概率事件。

  之所以将银保合并,全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟在3月13日回答记者提问时表示,在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面,保险和银行有类似性,都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。

  全国人大代表、中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金向《财经》记者表示,银保合并后,保险产品和一些银行理财产品就可以统一监管产品规则,防止监管套利。

  此前市场对于现有合并方案仍存他想。“还不如央行和银监会合并,”一位地方银行负责人指出。对于中国众多的银行业机构而言,更期待的是这一版本的“一行两会”。因为银行业机构有很多方面要受央行和银监会双监管、双考核,但面临的统计口径是不一样的。

  据《财经》记者了解,“央行与银监会合并、证监会与保监会保留”这一方案,也曾在备选研究之列。该模式将回到2003年银监会成立前的“一行两会”局面。

  “央行和银监分工总体清晰,但在数据报送、存款统计口径、三个不低于、发债及ABS审批等要求不一致。”一位城商行副行长表示。

  以存款统计口径为例,结构性理财是否纳入结构性存款,就存在分歧。而在三农与小微方面,央行要求的“三个不低于”与银监会要求的“三个不低于”标准有所不同,对于银行来说,要达到双重标准也是不小的压力。

  除了上述方案,金融监管改革探讨的方案还包括“一行一会”以及三会纳入央行等方案。从现行公布的方案来看,银监会、保监会将在央行之下配合其工作。

  一位监管层人士向《财经》记者表示,在深化金融体制改革上,监管框架的改革至关重要。所以,最终还是要选择一个符合中国国情、有利于金融业更好发展的方案。

  本次公布的方案对证监会职能设置并未提及。《财经》记者此前了解到,根据大资管统一监管的逻辑,曾考虑让证监会拿出部分机构相关的业务(机构部、私募部等),留下发行部、上市部、稽查局、处罚委等核心部门,主要负责上市公司监管相关的业务,保留行政执法权,强化行为监管。

  为何银保监管合并、证监会得以保留?楼继伟认为,证监会所监管的信息披露真实性和市场欺诈行为,属于投资者保护范畴。银保有相近性,而证监会不一样。

  全国政协委员、中国进出口银行董事长胡晓炼亦认为,和银保等相比,证券业务的特殊性更强一些,保留证监会有利于资本市场管理进一步规范和发展。

  对于证监会的独立,业界预期,这意味着中央对扩大直接融资寄予厚望,证券市场未来在中国经济中将发挥更加重要的作用。

  党的十九大报告指出,深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展。同年,全国金融工作会议强调,要把发展直接融资放在更加突出的位置,形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。

  在一位商业银行高管看来,银保合并可能是“动蛋糕”最小的监管机构改革方案,这样的合并相对更易执行。

  邮储银行战略发展部总经理周琼则一直认为,不合并证监会是正确的选择。在周琼看来,直接融资的证券类机构与市场,与银保这类间接融资的机构和业务,监管理念和体系不同。虽然有一些国家,如德国、新加坡,合并了银证保三个监管机构成立金管局,对小国来说,统一金融监管机构有利于明确责任、提高效率,便于协调一致,但中国银行业资产规模已全球第一、股市市值全球第二,还是需要有不同监管机构分工专业化监管。

  亦有业内人士称,因为要面对中国大量的股民,证监会主席的职务是一个“火山口”,总是免不了要为股灾等情况“背锅”,因此很难有人能在这一位置上长期稳定做好。若是银证保合并,该机构掌门人就要对整个金融业负责,牵一发而动全身,频繁更换,并不利于市场稳定。

  对于银保合一,诸业内人士认为,此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实,合并后监管会更加协调统一,对金融风险防范会更加有效。穆迪公司认为,银监会和保监会的合并将会实现统一监管,降低监管套利空间,尤其是在影子银行活动方面。该举措有助于抑制涉及银行和保险业的通道业务,预计银保监会将采取更有效的方法对这些活动实施监管。

  在全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长看来,目前公布的方案体现了监管正从过去以机构监管为主,转向以市场监管为主。原来三会既负担着监管职能,也有行业发展规划等其他功能。而这次改革更强调市场监管,把有关市场调控、发展规划方面的功能上提到央行,功能划分更加清楚。

  根据国务院机构改革方案,新组合的银保监会主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健经营,防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

  (在中国运行长达15年的“一行三会”金融分业监管模式正在走向终结,取而代之的是金融稳定委员会辖下的“一行两会”新架构。图/视觉中国)

  同时,原属银监会和保监会的拟订行业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,将划入央行。在此之前,银监会法规制定工作主要由银监会审慎规制局和法规部负责;保监会的相关工作由保监会发展改革部和法规部具体负责。

  对于将银、保两会的行业监管规制权划归央行,穆迪公司认为,这将使货币政策与监管政策更加协调一致,有利于维护金融稳定。

  央行研究局局长徐忠撰文指出,分离监管规制与执行,有利于确保发展与监管职能的切实分离,监管规则外生可以降低监管执行部门的自由裁量权,增强监管政策的透明度,从而保证监管者专注于监管。另一方面,亦有利于防范化解系统性金融风险。跨部门、跨领域、跨行业金融风险已超出了单个领域监管部门的能力范围。

  部分业界人士认为,当前央行的职能权属虽然未达成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的超级央行“双峰”监管的模式,但央行的重要性已被显著提升。一位经济学家向《财经》记者表示,“在强势央行下,银保监会配合工作。”

  多位保险业人士研判,从方案对银保监会的定位来看,未来的职权会侧重于机构、人员、业务和产品的审批和备案,重在对市场主体进行行为监管和功能监管,可能更侧重于政策的执行层面。

  在诸银行业人士看来,相比两会合并,“拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”这一调整更有意义。

  但丧失了规则制定的权力,会不会对银保监会以后的监管约束力有影响?诸业内人士认为,在现实监管中可能会遇到这个问题。

  “拿银行来说,业务部门既管业务又出台业务管理制度,这样才能知道制度执行下来是什么样的,如果管的人不制定制度仅执行制度,以后也还是会存在一些问题。”上述银行部门负责人指出。

  “执法和立法分开会有一定脱节的问题,这就需要两个部门密切配合。”一位信托业人士指出,“另外方案说是重要法律法规,这也意味着不是完全上收规则制定的权力,就看后续怎么界定了。”

  有保险业人士指出,政策的制定基于对市场的深刻了解,保险市场和业务层面的政策,可能还将由原保监会的相关部门参与起草,并在宏观层面上更好地予以协调,尤其是资管领域的业务和产品。

  亦有一些保险业人士担心,银保合并后,保险业的话语权和行业地位会萎缩,大银行小保险的趋势可能会更加明显。

  朱俊生认为,银、保划归央行的重要法律法规如何界定,需要进一步明确。哪些审慎监管基本制度将由人民银行拟订,亦需进一步讨论。二者之间既不能出现监管空白,也不能出现重复监管,以免增加不同部门博弈的成本。

  在以往“一行三会”分业监管框架下,主要采用“谁家的孩子谁抱走”的机构监管模式,同类金融产品往往由不同的监管部门采用各自的监管规则,是造成监管空白和监管套利,衍生乱象的重要原因。宝万之争、侨兴债事件,正是金融分业监管难以解决的跨界之乱的注脚。

  一位学者指出,保护消费者的权益,才是监管者的重要监管目标。两会合并后,把务虚层面的内容归于央行,银保监会腾出精力在务实层面多下功夫,可能更利于市场的发展和保护消费者权益。

  虽然公布的方案并未提及证监会的职能情况,据《财经》记者了解,此前曾考虑的一个方案是,借机构改革契机,证监会把债市的监管权统一过来,放到债券监管部监管,发改委的企业债审批、央行交易商协会的中票审批亦予划归。“虽然此次公布的方案并没有提及,但从目前的发展势态看并不是没有可能。”上述接近监管人士称。

  一位地方银监局局长向《财经》记者表示,从上述改革方案来看,对监管职能是好事,会统一标准,加强联动。

  从公布的方案来看,央行负责货币政策、宏观审慎、相关政策的制定,银保会主要行为监管,证监会相对独立。市场人士认为,无论哪一种方案都是要进一步发挥中央银行的重要性。周小川此前在发布会上表示,央行要牵头增强各机构间协调的效率。

  2017年11月,金稳委成立,办公室设在人民银行。作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,由国务院副总理马凯担任主任。三会都相继表态,坚决服从国务院金融稳定发展委员会的领导,主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责。

  目前尚未公布具体的整合方案。据了解机构改革流程的人士介绍,相关部委先向中编办提交改革“三定”(即定职能、定机构、定编制)方案,再由中编办在部委间就细节进行协商后最终确定。“具体方案落地,可能最快也要三个月到半年。”

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  据《财经》记者了解,整个央行系统超过12万人,总行800人左右;整个银监系统超过2.3万人,会机关不到650人;证监系统逾3000人,会机关733人;保监系统3000人,会机关400人。

  目前,银监会系统包括银监会机关27个内设部门、36个银监局、306个银监分局、1730个监管办事处,另设北戴河、沈阳、顺德、廊坊4个培训中心。

  保监会有15个内设部门和2个直属事业单位,设有36个省(区、直辖市和计划单列市)级保监局,以及苏州、烟台、汕头、温州、唐山等五个地市级保监分局。

  未来银、保合并后,部门将作何设置?目前业内多数观点认为,办公厅、政策研究局/室、人事部和机关党委等同类行政后勤部门会先行合并,此外消费者权益保护局等职能重叠的部门或处室可能亦会合并。据《财经》记者统计,保监会与银监会相同或职能相近的内设部门有11个。

  从业务部门设置来看,银、保两会有不同的取向,银监会主要按机构监管来设置,而保监会则按行为监管和功能监管。

  朱俊生认为,保险作为非银金融机构,与银行的差别显著。即便监管部门合并,在银保监会内部仍有必要分部门监管。因此,在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门,提升监管效率,仍需要进一步探索。

  对于保监会来说,最大的困扰在于,地方监管的层级主要在省级(区、直辖市、计划单列市),仅有五家地市级分局,对于保险市场最活跃的县区,则难以触达。

  如何解决县级乃至村镇一级市场的金融监管问题,上述保监会部门负责人表示,这些问题国务院应该早已关注到,本次机构改革可能会逐渐予以解决。

  银监会和保监会的部门合并势必带来冗余人员如何安置的问题,此前《财经》记者了解到,监管方案曾考虑安排一些临近退休人员提前办理退休并给予相关补偿。不过,是否实施还要等具体方案落地。

  从现实来看,保险领域监管人力一直比较紧张。据《财经》记者了解,目前保监会全系统一共约3000人,却监管着近二百家保险公司和数千家专业保险中介机构。保监会几乎所有业务部门和保监局都处于超负荷运转。“我们现在是缺人缺监管手段。”一位保监会部门负责人感叹。

  部分业内人士向《财经》记者表示,法规制定与审慎监管的权力移交央行,也不排除银监会和保监会的一些相关部门或将面临迁移。

  多位金融业人士提到银监会审慎规制局。在原统计局的基础上新成立的银监会审慎规制局牵头非现场监管工作,统一负责银行业审慎经营各项规则制定等。

  央行也在建立并加强审慎监管体系。从《2017年银监会立法工作计划》来看,《商业银行流动性风险管理办法》、《商业银行风险管理指引》、《商业银行资产证券化资本计量规则》等多份规章与规范性文件,都由其制定。

  规制权的转移,会对银监会的人事、监管职能与相关部门权力有多大的影响,银监会内部目前尚未可知。但可以肯定的是,必然会有不少人事变动。

  “司局级人事或将有较大调整。”业内人士普遍认为。据《财经》记者此前了解,2017年底前三会的人事早已冻结,正逢金融监管改革年,也不排除一些中层干部另辟蹊径。

  2018年以来,已有数位金融领域的高官或高管奔赴地方。央行副行长殷勇转任北京市副市长,农业银行副行长康义任天津市副市长,上海证券交易所理事长吴清被任命为上海市副市长。在许多分析人士看来,这代表了中央对加强地方金融监管能力、防范与化解地方金融风险的部署。

  一位在一家监管部门挂职的地方金融局干部表示,随着中央强化属地责任,地方金融监管越来越受到重视,但地方的监管能力又有限,所以可能会有一部分干部奔赴地方政府相关部门,补充地方金融监管队伍,进一步提高监管专业能力。

  市场还有一个说法,一些监管人员的另一个去向或是国有金融机构。据《财经》记者不完全统计,目前工行监事长、农行监事长、中行行长、交通银行行长等职位都处于空缺状态。此外,今年中国人寿将有一批高管退休,中国人保总裁尚在空悬。

  “一行两会”新的掌舵人最受关注。一位货币政策权威专家向《财经》记者表示,作为未来的央行行长人选,国家层面会考虑其国际口碑、专业能力以及党内资历等问题。

  主要人事任免将在今年全国“两会”结束时才会逐步水落石出。其中可以明确的是,3月19日全国“两会”结束时,将确认新一届政府各部长名单,中国人民银行作为国务院26个组成部委之一,新任行长将届时明确。

  但证监会和银保监会的两位主席,是刘士余和郭树清分别留任,还是另有新人到任,很有可能是在全国“两会”结束后,由国务院在三四月份履行相关任免流程。多位金融业人士相信,主要人事任免不会拖延太久。

  机构改革方案强调,金融是现代经济的核心,必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全,为深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线。

  根据上述要求,金融监管改革也将重在防范风险。市场分析人士认为,此次金融监管体制改革进一步确立了强监管的基调,金融监管的权威性、统一性与威慑力得到加强。近年来的P2P、校园贷和现金贷等金融乱象,很难重演。

  同时,随着金融监管体制改革的深入推进,作为混业经营典型代表的金融控股公司以及互联网金融等也将全面纳入监管。

  全国人大代表、央行西安分行行长白鹤祥向媒体提供的一组数据显示,截至2016年末,近70家中央企业拥有各类金融子公司共150多家,28家民营企业持有5家以上金融机构的股权。

  全国政协委员、央行上海分行行长金鹏辉在“两会”期间表示,建议抓住问题突出金融控股公司分类施策,未来出台的金融控股公司监管政策,其重点监管的对象应是由非金融企业发起设立的金控集团。

  全国政协委员、中国进出口银行董事长胡晓炼认为,风险较大的金控集团存在一些明显的特点:一是金融机构的杠杆率较高,在资产扩张的过程中大量甚至无节制地举债;二是法人治理不健全;三是经营过程中出现异化,保险公司变成了投资公司,实业做成金融公司;四是这些机构通常体量较大,出现风险的话影响范围大,甚至可能引发系统性金融风险。

  据《财经》记者了解,央行正在起草对金融控股公司的监管规则。央行日前发布的《2017年第四季度货币政策执行报告》提出,继续推动出台金融控股公司监管规则,明确市场准入、公司治理、资本充足、关联交易等监管要求,探索完善相应的监管机制。

  一位接近监管层的人士向《财经》记者表示,金融控股集团监管涉及到如何实现银行业和非银行业混业的问题,金控公司不仅有大量金融牌照,还有实业公司,实业公司和金融业如何有隔离墙,防止金融控股公司把整个资源都配置到自己的产业里,还要保证资本金真实性,比如,不能把保费变成资本。

  随着监管空白缩小,亦有市场分析人士预计蚂蚁金服、京东金融等新金融巨头将进一步推进去金融化,强化科技公司属性,以减少监管压力;而随着监管主体统一,银保监会同时负责P2P平台和保险公司的监管,可以减少灰色地带的套利。

  在上述改革方案中,债市没有涉及被市场认为是这次改革最大的遗憾。一位银行业人士表示,“由于发行和市场准入不同,债券市场现在其实已经有很大的风险。”

  目前中国债券市场的监管机构主要包括五个部门,就是传说中的“五龙治水”,分别是发改委、财政部、央行、银监会和证监会,其中发改委主管企业债的审批与发行;财政部负责国债和地方政府债的审批发行;央行主要管理银行间市场,发行环节主要是通过其下辖的银行间交易商协会管理注册发行的中票、短融等产品;证监会主管公司债;而银监会在涉及到金融债时发挥审批和监管作用。

  在此前的市场消息中,债券市场五龙治水的局面或将结束,发改委与财政部将剥离相关债券的审批发行,债市将由证监会统一监管。“如债市监管统一,将改变过去市场割裂、多头监管矛盾的局面,中长期看对债券市场是个利好。”有机构人士告诉《财经》记者。

  还有金融业人士分析认为,如果延续眼下的多头监管格局,则资产证券化市场还将维持目前的混乱局面,央行与证监会之间的角力不会停止,这意味着消费金融ABS的未来存在诸多不确定性。

  上述经济学家向《财经》记者表示,从分业向综合的监管方向改革,有利于防止金融风险的发生,促进金融市场朝着更健康的方向发展。中国金融比较混乱就在于监管各自为政,如果能够统一监管,这些问题就会一一得到解决。

  在金融监管改革的大背景下,金融业综合统计制度建设尤为迫切。全国人大代表、中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金今年“两会”提案建议加快推进金融业综合统计制度建设。

  对此,徐诺金提出,上述建议的原因在于,近年来中国以跨市场、跨机构资管产品为代表的交叉性金融创新产品规模扩张迅速,但金融统计分散在各行业监管,数据收集、信息统计、风险监测等方面没有形成统一标准,缺乏统筹协调,造成了数据的“条块化”“琐碎化”“片段化”,难以满足监管需求,存在紧迫性的现实性问题,唯有妥善解决,才能更好地促进中国金融业持续健康发展。


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